小金库

小金库
    小金库
  小金库是指,凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入和应上缴收入,且未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入;截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入;一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入等,都是属于“小金库”。  从“小金库”的资金来源看,主要包括采取截留国家或单位收入不入帐,或者乱收费、乱罚款、乱摊派,或者以会议费、培训费、劳务费、咨询费等名义套取财政资金,或者采取虚报项目、虚开发票的方法套取有关专项资金等。  “小金库”的显著特征是化大公为小公、化小公为私分,公款沦为“私房钱”也就几乎成为了必然。不仅这种行为本身就是一种不折不扣的腐败,往往也容易滋生更大的腐败。因此,各单位(部门)都要执行严格的财务管理制度,使财务工作的运转有章可循,在法律允许的范围内活动,避免违规、违纪、违法现象发生。  

小金库的定义和范围

  国务院办公厅国办发〔1995〕29号文转发财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第二条规定:凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入和应上缴收入,且未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金,均属“小金库”,都要清理检查。主要包括:
私设小金库
        私设小金库
  (一)各项生产经营收入。包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等。  (二)各项服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等。  (三)各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。  (四)各种集资、摊派、赞助、捐赠等收入。  (五)股票债券等投资收益。  (六)各种形式的回扣和佣金。  (七)各项行政事业性收费。  (八)各项罚没收入。  (九)各类协会、学会的会费收入等。  (十)其他应列入本单位财务会计部门帐内或应交存财政专户的收入。  (十一)通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会计部门帐外的。

小金库表现形式

  具体来讲,“小金库”主要有七种表现形式:  违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;  用资产处置、出租收入设立“小金库”;  以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;  经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”;  虚列支出转出资金设立“小金库”;  以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;  上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。 

小金库特点

  小金库主要有以下几个特点:
事业单位的小金库
  事业单位的小金库
  (一)“小金库”的普遍性   目前审计中发现的“小金库”,行政机关(部门)有,事业单位有,企业单位有,各类团体、临时机构也有。不少单位是“两本帐”、“多本帐”,有的在经营创收中收入不入帐或入“另册”,脱离财务监督;有的截留挪用各种应上缴经费;有的把该收上来的经费留在下属单位(部门)作为“私房钱”;有的编大计划、造假预算,编假合同,在预算执行过程中虚列支出,虚假冒领,把报回来的预算经费打入“小金库”,化大公为小公,甚至化公为私等等。  (二)“小金库”的分散性、多样性  有的单位(部门)为了小团体利益,将单位内部划小核算单位,通过多头开设银行帐户,把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金,分散核算,以多本帐作掩盖,借此逃避监督;有的是投李报桃,把经费以合法名义拨到所属单位,公私不分,“小金库”成了小集体或某些个人的钱包。  (三)“小金库”手段的隐蔽性  “小金库”是帐外帐,有的只有单位(部门)领导或少数几个人知道,具有很大的隐蔽性、诡秘性特点。有的“小金库”虽在一定范围内公开,但在财务手续上却留有后路,使上级在检查时不易抓住把柄,待某项专门检查结束后,这部分资金又成了单位(部门)名副其实的“小金库”。  (四)“小金库”使用的挥霍性  由于“小金库”的黑户口身份,出了问题难以查证,致使收支自由,随意性很大。一些单位请客送礼、讲排场、比豪华、摆阔气,一些干部出入高消费场所,沉湎“酒绿灯红”,有的数额较大的行贿受贿,挥霍的金钱,大都来源于“小金库”。许多经济犯罪案件,也多与“小金库”相关联。  (五)“小金库”的数额呈逐年上升趋势  由于社会主义市场经济正处于不断完善阶段,体制尚不健全,法制还不完善,受社会经济环境的影响,经济生活中“小金库”的问题越来越突出。有关统计资料表明,以往每年全国财务、税收、物价大检查查出的各类“小金库”金额高达数十亿元,造成了国家财税的大量流失。“小金库”也为犯罪行为大开了方便之门,严重干扰了正常的经济秩序,败坏了社会风气,危害十分严重。 

小金库的成因

  “小金库”的存在不是现在才有的,但象今天这样成为一个热门话题,却有其特定的条件。从宏观上看,社会经济环境和秩序存在的某些紊乱现象,或多或少对经济管理产生一定影响。从微观情况看,促使“小金库”存在、泛滥,起码有以下几个方面的原因:
小金库屡禁不止
  小金库屡禁不止
  (一)单位(部门)领导授意或默许。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一。大多数“小金库”都是在领导的眼皮底下,放任发展,这里很重要的一个问题,就是“小金库”与某些领导有说不清、道不明的瓜葛,有了“小金库”总是能为小集体或个人利益提供某些方便。  (二)花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位,往往是由于私设了“小金库”。“小金库”对单位(部门)来讲,最根本的吸引力就在于能摆脱上级或同级财务、审计部门的监督约束,花钱办事方便,使集体乃至个人取得经济上的实惠。  (三)制度不健全,制约滞后,经常性监督检查不力,为私设“小金库”开了方便之门。  (四)现行财务管理体制存在一些弊端,单位(部门)所有制倾向较严重,监督乏力,在经费监督检查方面有的地方成了死角。  (五)现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。一些单位(部门)为解决一些合理不合法、合法不合理的开支,想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金库”。从善良的愿望出发,如果能从当前社会经济环境的实际考虑,从财经法规制度上对这类问题明确界线,做到既管住管好,又不统得过死,这样也许能减少或杜绝“小金库”。 

小金库的危害

  私设“小金库”不仅造成国家和单位公有资金流失,导致消费基金非正常增长,加剧通货膨胀,扰乱了经济秩序,而且会诱发和滋生各种腐败现象,败坏党风、政风和社会风气。早在1987年国务院就下发违反财政法规的处罚规定,1995年国务院又转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的通知。2001年国家审计署办公厅关于设立“小金库”行为适用法律问题的批复,2004年11月国务院427号令颁布的《财政违法行为处罚处分条例》等,对设立“小金库”都有严格的处罚和处分规定。可是,有一些党员干部、公务员对上述法规置若罔闻。有的人口头上讲要与中央保持政治和行动上的一致,但实际工作中却各行其是,违反政治纪律;口头上讲依法行政,但在实际工作中却有法不依。有的执纪执法机关,在处理违反财经纪律问题上也存在失之于宽、大事化小、小事化了的问题。以致受利益的驱动,私设“小金库”现象不但在一些企事业单位存在,且党政机关、执法机关等单位也时有发生。有的单位不仅内部设立了“小金库”,而且各科、室、股、站、队、所也层层私设“小金库”。这也是当前乱收费、乱罚款屡禁不止的重要原因之一。
小金库滋生腐败
  小金库滋生腐败
  近年来,随着反腐败斗争不断深入,私设“小金库”的形式也更加隐蔽。有的做账外账,有的做假账,有的甚至干脆不做账,只有一包白纸条,即使案发后也都有着共同的防御心理和“攻守同盟”行为,这势必给查处带来很大的困难。另外,近几年利用“小金库”实施违纪违法行为,已由过去主要领导、财务人员等极少数相互勾结发展到单位领导集体与财务人员串通一气,让单位全体干部职工共同以奖金和补助等名誉私分国有资产,可谓是“利益均占,风险共担”的“集体腐败”。  “小金库”虽小,危害却很大。它化大公为小公,损害整体利益,扰乱正常财经秩序,使单位原来紧张的经费更加紧张,使百姓抱怨税费过多的声音更高。同时,它是滋生铺张浪费和腐败的温床,打开“小金库”的账单,无不散发出奢侈气、腐朽味。由于“小金库”具有隐蔽性,只由少数几个人掌管,可以随意开支,失去监督,于是很容易发生贿赂、贪污等违法、犯法行为。当前,由于我国还没有惩治集体腐败法,这也让腐败者钻了法律空子。因此,2008年8月27日,长期从事反腐败工作的全国人大常委会委员、中纪委原副书记刘锡荣建议刑法修改将“集体腐败”纳入刑律,严厉打击小金库。  正如刘锡荣所说:小金库屡禁不止,原因在于背后的利益,依靠个人觉悟、党纪和行政规章是不能消灭的,而“小金库” 又是集体腐败的祸根。把私立小金库列入刑法犯罪中或改将“集体腐败”纳入刑律,不仅有利于打击小金库,防范集体腐败,而且有利于从源头上治理乱收费、乱罚款现象,可谓是一举双赢的好举措。 

小金库的专项治理

  中央治理“小金库”工作领导小组组长、财政部部长谢旭人指出,在全国范围内开展“小金库”治理工作是完善社会主义市场经济体制的必然要求,是深化收入分配制度、财税体制等改革的重要内容,是建立健全惩治和预防腐败体系、推进反腐倡廉建设的重大举措,具有重要的现实意义。
小金库专项治理
  小金库专项治理
  谢旭人说,各地区、各部门要按照有关文件的要求,坚决查处和纠正各种形式的“小金库”,建立和完善防治“小金库”的长效机制。  他指出,“小金库”治理工作的核心环节是自查自纠与重点检查。一方面要充分发挥各部门、各单位的积极性、自觉性和主动性,鼓励自查、支持自查、依靠自查,落实责任追究制度。另一方面要突出重点,抓住重点领域、重点部门和重点单位。鼓励自查自纠、严惩顶风违纪和鼓励举报是这次“小金库”治理工作在政策上的三个突出特点。  谢旭人要求各地区、各部门在“小金库”治理过程中,要注重制度建设,针对检查发现的新情况和新问题,及时制定有关制度法规,完善管理,强化制约。要注重改革创新,采取积极稳妥的措施,逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革,创新机制和体制,加快建立并完善长效机制,在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生。在此基础上,更加注重日常监管,不断加大对“小金库”的日常治理力度。  

对小金库处理的规定

  国务院办公厅国办发〔1995〕29号文转发财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第四条规定:  (一)企业和实行自收自支及差额预算管理的事业单位,自清自查出的“小金库”资金,均应列入本单位1995年收入帐内,按税法的有关规定单独计算交纳流转税和所得税。
小金库危害很大
  小金库危害很大
  有行政性收费和罚没收入的单位,以及实行全额预算管理的事业单位,自清自查出的“小金库”资金,如数列入本单位财会部门收入帐内,全额上交财政,或如数扣减财政拨款。  (二)重点清理检查出的“小金库”资金,除应按规定调整帐目、补交各税或全额上交财政或如数扣减财政拨款外,还要处以相当于查出“小金库”资金数额1-2倍的罚款。  (三)企业和实行自收自支及差额预算管理的事业单位,无论是自清自查还是重点清查出的“小金库”资金,扣除按税法规定补交流转税后的余额部分,列入“以前年度损益调整”科目;重点清查中被处以的罚款,列入“营业外支出”科目,一律不得抵减所得税应纳税所得额。  有行政性收费和罚没收入的单位,以及实行全额预算管理的事业单位,在重点清查中被处以的罚款,如数扣减财政拨款。  (四)清理检查出“小金库”资金已支用数中用于职工奖励、补贴、津贴和发放实物的部分,应如数计入个人所得额,按规定征收个人所得税。  (五)清理检查出“小金库”资金应补交的税款和收缴的罚款,要严格按照现行财政体制,专项缴入中央财政和地方财政,不得混作正常缴库。其中应缴入中央财政的税款和收缴的罚款,由企业和单位直接汇交财政部在中国工商银行总行开设的大检查过渡存款户。  (六)对私设“小金库”行为情节严重、必须追究单位领导人和直接责任人党纪、政纪责任的,交由纪检、监察部门处理;触犯刑律的,移交司法机关处理。  (七)各部门组织力量对其所属单位进行的清理检查,视同部门自清自查。  (八)在清理检查“小金库”中发现的其他违反财经法规的问题,按国家有关规定处理。  财政部1995年7月13日下发的《关于清查“小金库”若干政策问题的补充通知》规定:  一、关于查出企业“小金库”资金单独计算补交税款问题。凡盈利企业(包括以前年度实行利润承包办法的企业、减免税企业以及经国务院批准实行所得税先交后退的企业)和自收自支及差额预算管理的事业单位,自查出的“小金库”资金,均应根据现行税法规定,按照1992年底的“小金库”资金滚存余额数和1993年以来的“小金库”资金收入发生数单独计算缴纳流转税和所得税;凡亏损企业自查出的 “小金库”资金,除根据现行税法规定,按照1992年底“小金库”资金滚存余额数和1993年以来的“小金库”资金收入发生数单独计算缴纳流转税外,还应比照盈利企业对扣除流转税后的余额部分计算缴纳所得税。  对企业重点清查出的“小金库”资金,除单独计算缴纳流转税和所得税外,还应处以相当于查出“小金库”资金1992年滚存余额数和1993年以来收入发生数1—2倍的罚款,其罚款不得抵减应纳税所得额。  二、关于查出有行政性收费和罚没收入的单位以及实行全额预算管理的事业单位“小金库”资金的处理问题。单位自查出有行政性收费和罚没收入方面的“小金库”资金,应按收入发生额如数列入本单位财会部门收入帐内,全额上交财政。实行全额预算管理的事业单位,自查出的“小金库”资金,应按照收入发生额如数列入本单位财会部门的收入帐内,抵顶财政拨款。  对重点查出有行政性收费和罚没收入的单位以及实行全额预算管理的事业单位“小金库” 资金,除全额上交财政或抵顶财政拨款外,还应处以相当于1992年“小金库”滚存余额数和1993年以来“小金库”资金收入发生数1—2倍的罚款。其罚款如数扣减财政拨款或从历年经费结余中支付。  三、关于查出“小金库”资金被支用部分的处理问题。在查出企业的“小金库”资金中,凡属被少数人私分、贪污的款项必须如数追回;凡属被用于职工奖励、补贴、津贴和发放实物的部分,如确属难以收回的,应如数计入个人所得额,按规定征收个人所得税。  对查出的“小金库”资金汇交入库问题的规定:  1995年5月8日下发的《财政部财政、税收、财务大检查办公室关于清查出“小金库”资金汇交入库问题的通知》规定:  一、所有企业和单位在这次清理检查中,不论是自清自查还是重点清查出的“小金库”资金,都要按照1993年以来的发生数和1992年底的滚存余额数,调整有关财务会计帐目,单独计算应缴纳的流转税、所得税和其他应缴收入。  二、清理检查“小金库”资金应缴纳的流转税、所得税和其他应缴收入,连同处以的罚款,要严格按照现行财政体制和预算级次,分别专项缴入中央财政和地方财政,不得混作正常缴库。  1.凡属地方预算固定收入的款项,均按规定的缴库渠道缴入地方财政。  2.凡属中央预算固定收入的款项,不论是实行由主管部门集中缴库办法还是实行就地缴库办法,一律由企业和单位经所在地开户银行直接汇缴财政部大检查办公室在中国工商银行总行营业部开设的“过渡存款户”。
小金库治理
   小金库腐败
  3.属于中央和地方共享的增值税等收入,按国家现行制度规定的缴库渠道和比例,分别缴入中央财政和地方财政。  4.清查“小金库”资金处以的罚款,一律按企业和单位的财务隶属关系或财务管理关系收缴入库,即地方企业和单位被处以的罚款缴入地方财政,中央企业和单位被处以的罚款直接汇缴财政部大检查办公室在中国工商银行总行营业部开设的“过渡存款户”。  三、各企业和单位办理汇缴“小金库”专项违纪收入时,要在银行信汇(电汇)凭证或转帐支票“用途”栏中注明“小金库”。  四、银行信汇(电汇)凭证可作为企业和单位会计记帐的原始凭证。  (编者注:上文中的某些具体规定如“过渡存款户”问题,请以现在的有关规定为准)  对清查出的“小金库”资金有关会计处理问题的规定  财政部1995年7月24日下发的《关于清理检查“小金库”会计处理规定的通知》规定:  一、企业清查出1995年1月1日以前的“小金库”资金,应按“小金库”资金的余额分别转入“以前年度损益调整”和“应交税金——应交增值税(销项税额)”科目,借记“银行存款”“其他应收款”等科目,贷记“以前年度损益调整”“应交税金——应交增值税(销项税额)”科目。企业按规定计算出的“小金库”资金应纳的各种流转税(不含增值税)及附加,借记“以前年度损益调整”科目,贷记“应交税金”“其他应交款”科目;企业应补交的所得税,按规定也应单独核算,借记“所得税”科目,贷记“应交税金——应交所得税”科目。实际交纳各种税金及附加时,借记“应交税金”“其他应交款”科目,贷记“银行存款”科目。
清查小金库
    清查小金库
  二、企业清查出1995年1月1日以后发生的“小金库”资金,应按其余额相应调整本年度有关帐户,借记“银行存款”“其他应收款”等科目,贷记“产品销售收入”“其他业务收入”“营业外收入”“投资收益”“资本公积”“应交税金——应交增值税(销项税额)等科目。企业按规定计算出的“小金库”资金应纳的各种流转税(不含增值税)及附加,借记“产品销售税金及附加”“其他业务支出”“所得税”等科目,贷记“应交税金”“其他应交款”科目;实际交纳各种税金及附加时,借记“应交税金”“其他应交款”科目,贷记“银行存款”科目。  三、企业清查出的“小金库”资金,按规定处以罚款时,借记“营业外支出——罚款支出”科目,贷记“银行存款”科目。  四、企业按规定清查出的“小金库”资金的罚款以及“小金库”资金实际余额不足应补交各项税款数额的差额,按上述规定进行会计处理后,应在计算企业应纳所得税时,按有关税收规定进行纳税调整。有关所得税的会计处理方法,按(94)财会字第25号关于《企业所得税会计处理的暂行规定》进行处理。  编者附注:由于财务会计制度的改变等因素,上述有关具体规定如果与新规定相抵触的,应以新的规定为准。 

根治小金库对策

  目前年年开展的审计监督工作,是维护财经纪律,严格执行财经制度,整顿规范经济秩序,促进党风廉政建设的有效措施,使各项经济活动的全过程,都置于有效的监督和控制之下。
需根治小金库
   需根治小金库
  (一)加强教育,使其不为。加强教育,首要的是用“三个代表”重要思想教育干部,使其明确共产党人是中国最广大人民利益的代表,不仅仅是自己管辖区域的代表;加强法纪教育和道德教育,增强全局观念和政策纪律观念,要教育各级干部从党和国家建设的根本利益出发,自觉从自身做起,清正廉洁;要采取多种方式,进行遵纪守法教育,反复强调“小金库”的存在对经济发展的危害、对个人的腐蚀和影响,在思想上牢固树立正确的人生观和世界观,筑牢拒腐防变的防线;通过发动群众,形成人人知法、懂法、守法的良好风气,为建立正规的经济管理秩序,打下坚实的思想基础,使其不为。  (二)完善制度,使其不能。从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手,有针对性地建立健全规章制度,实行标本兼治。创新完善机制,增强经费使用的透明度,使各项经费的安排、使用置于群众的监督之下,从制度上堵住漏洞,把好关,使其不能。  (三)强化监督制约机制,使其不便。各级审计纪检、财务部门要把财经纪律检查,作为一项经常性的工作,常抓不懈。要把群众监督与职能部门监督结合起来,建立完备的监督制约体系,维护财经法规的权威性、严肃性,使其不便。  (四)严肃查处,实行责任追究制度,使其不敢。“小金库”主要存在于机关(部门)和有创收的企事业单位及社会团体,支配权主要在单位(部门)领导。因此,在查处“小金库”中,各级领导和机关,要严肃认真,以身作则,按级负责,一级查一级,不走过场。对私存私放“小金库”的单位,除没收其资金外,对单位(部门)领导及有关责任人员严格按财经法规予以处罚,让“小金库”无生存的土壤和条件,使其不敢为。