三权分立

三权分立图示
               三权分立图示
  权力分立这一名词首先由启蒙时代法国哲学家孟德斯鸠所提出,而这样的设计通常以三权分立(Trias Politica)而被熟知。三权分立即为行政、司法、立法三大政府机构共同存在,地位平等且互相制衡的政权组织形式。是当前世界上多数国家普遍采用的一种政治制度。与其相对立的政权组织形式是议行合一制。
  三权分立是美国的一项重要制度。三权分为立法、行政、司法三部分,这三权各司其职,相对独立,但又保持制衡。三权分立经过亚里士多德洛克孟德斯鸠等人的发展,已经初具雏形。美国1787年联邦宪法在三权分立思想的影响下,对其进一步发展,设定了三权分立的宪法模式,成为美国政治生活的一大特色。

理论基础

孟德斯鸠
           孟德斯鸠
  三权分立的思想最早应追溯到亚里士多德。他认为国家的职能分为议事、行政和审判三个方面,这就是他的“政体三要素”论,为分权理论奠定了思想基础。古希腊的波里比阿在亚里士多德思想的基础上,进一步指出国家的这三种权力在分工的基础上又互相牵制,以维护政体的平衡。权力制衡的思想开始出现。17世纪,英国人洛克则创立了资产阶级分权思想的先河。他认为,政治权力应分为立法、执行和外交三个方面。
  对美国三权分立体制的产生有直接深远影响的应是孟德斯鸠。他在《论法的精神》中详细系统地阐释了三权分立思想。这个思想取得了反对封建专制政权的胜利。孟德斯鸠认为:“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。他把国家权力三分化:立法权是制定、修改或废止法律的权力,这项权力应体现公意,应由全体人民来行使;行政权是用以媾和或宣战,派遣或接受使节,维护公共安全,防御侵略,应当由国王行使;司法权是惩罚犯罪、解决私人争诉的权力,由法院行使。同时,他进一步指出了分权的必要性:“当立法权力、行政权力集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了;如果司法权力不同立法权力行政权力分立,自由也就不复存在了。如果司法权力同立法权力合二为一,则将公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一,法官便将握有压迫者的权力。如果同一个人或者由重要人物,贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,即制定权,执行公共决策权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切都完了。”

历史沿革

  三权分立制度在西方各国的具体模式不尽相同,但体现的基本精神是一致的,即立法、行政和司法三个国家职能部门分别拥有其特定的权力,并在相互牵制中达到权力的平衡。现在,不少国家根据自己国情,积极吸取三权分立制度中的合理因素,努力建成高效、廉价的国家政治体制。
  在中世纪的欧洲,出现了议会的雏形。与此同时,最高法庭等司法机构的职能不断强化。议会和法庭等政治权力机构的存在,对王权起到了一定的制约作用。
  随着资本主义文明的发展,资产阶级需要议会进一步制约王权,为自己的利益服务。英国光荣革命后第二年,洛克发表《政府论》,率先提出对不同权力机构进行全力限制的设想,为英国确立君主立宪制奠定了理论基础。
  法国启蒙思想家孟德斯鸠在总结前人思想和历史经验的基础上,对三权分立作了系统的阐述。启蒙思想家的主权在民和三权分立理论,在18世纪的西方引起重大的社会反响。美国首先实践了这些启蒙思想,法国大革命同样贯彻了上述政治主张。
  根据美国1787年联邦宪法,联邦政府由国会、总统和联邦法院分掌立法、行政和司法三权。国会由参、众两院组成,是最高立法机构,有权弹劾总统和联邦法官;总统是国家元首和行政首脑,经参议院同意后任命行政高级官员、执行各项立法,拥有军事统帅权和外交权,总统的行政命令具有法律效力,总统及其所任命的各部部长不对国会负责,在紧急状态下总统可采取宪法以外的非常措施;联邦法院由若干终身任期的大法官组成,是最高的司法部门,对宪法和各项法案有最终解释权,有权裁决涉及国家和各州之间的重要案例。
  罗斯福新政时期,行政权力全面扩张,打破了旧的三权分立的政治体制的平衡,确立了以总统为中心的新的三权分立的格局。
  恩格斯指出,资产阶级的学者们总是“以极其虔诚的心情把这种分权看作不可侵犯的原则” 。这个原则之所以被普遍采用,是因为它“符合于现存的种种关系”。“三权分立”原则是反封建政治斗争的产物,是一个巨大的历史进步;它所要求的对政治生活的严密组织和对国家机构的有效控制,它所体现的对资产阶级各方面力量的平衡与协调,都适应了资本主义市场经济发展和完善资本主义生产关系的需要。

三权分立在美国的确立

  美国是最早将三权分立宪法化的国家。随后,三权分立制度成为美国政治制度的一项重要内容。为何这项制度能够步入美国的政治生活?究其原因,一是孟德斯鸠的三权分立思想的影响,可以说是其思想渊源;二是在美国还处于英属殖民地时期,英国人的专制统治,给美国人带来了无尽灾难,从而美国人对权力的专制,尤其是行政专制产生了畏惧感。当美国人掌握了自己命运的时候,他们迫切地要把国家权力进行分化,三权分立就成了最好的选择。另外一个原因,也是最容易被大家忽视的一点:在联邦建立之前,对美国社会起承上启下的邦联时期,各州政府的立法专制是推动联邦宪法实行分权体制的直接原因。组成邦联的各州遵循孟德斯鸠的三权分立思想进行了分权,但基于对行政专制的恐惧,把政府的主要权力赋予立法机关,使得立法、行政、司法机关的权力配置极其不平衡。而且缺失了相互制约,造成了立法机关权力滥用、无所顾忌。人们认识到权力集中到立法机关依然会带来专制和权力滥用。
  国会掌握立法权,制定法律。国会由选民直接选举产生,只对选民负责,不受行政机关的干预。为了保障国会能够独立的行使权力,不受总统的干预,宪法还设定了保障机制:总统无权解散国会,不能决定议员的工资待遇。在国会内部又进一步对权力进行了分配,国会由参议院和众议院组成。国会的权力体现在:制定法律权、修改宪法权、对总统、副总统的复选权及弹劾权等。行政权由总统行使。总统由选民选举产生,只对选民负责,不对国会负责。国会不得增减总统的报酬,非经审判定罪不得罢免总统。总统的主要权力体现在:统领陆海军,对外缔结条约,宣布缓刑和特赦,任命大使、公使、领事、最高法院的法官等官员,签署或拒绝签署国会通过的法案。最后一项权力是司法权。司法权由联邦最高法院以及国会随时下令设立的低级法院来行使,最高法院有终审权。联邦法院的法官均由总统征得参议院同意后进行任命,法官只要忠于职守,可以终身任职,非经国会弹劾不能被免职。宪法对司法权适用的范围进行了界定:应包括在本宪法、合众国法律和合众国已订的及将订的条约之下发生的一切涉及普通法及衡平法的案件;一切有关大使、公使及领事的案件;一切有关海上裁判权及海事裁判的案件……。另外,作为联邦最高法院还拥有一项重要权力——司法监督权。虽然在美国宪法中没有明确规定,但已经发挥了重要作用。为了保障三个权力行使的独立性,美国宪法还规定,这三个机关的官员在任职上应保持彼此的独立:任何一个机关的官员不得在任职期间担任另一机关的职务。
  在对权力进行分工的基础上,美国宪法的一个重要特点,就是运用了孟德斯鸠的“权力制约权力”理论,规定了三权之间的相互制衡,这种制衡强调相互性,而不是一种单向制约。
  立法权与行政权的制衡。根据美国宪法的规定:众议院享有对包括总统在内的政府高级官员的弹劾权;对于总统提名的大使、公使及领事、最高法院的法官等拥有批准权;总统对外缔结条约,须征得参议院的同意;总统应经常向国会报告联邦的情况及有关措施。众议院对总统的弹劾权在一定程度上确实对总统有制约和监督作用。在美国历史上第一位被弹劾的总统是是第17届总统安德鲁·约翰逊,被弹劾的理由是南北战争后在重建问题上产生争执,因此遭到众议院的弹劾、参议院的审判。最后因一票之差逃脱虎口,没有被定罪和免职。再就是轰动一时的1974年的“水门事件”,众议院已经准备了充足的理由要弹劾总统尼克松,迫于压力,在众议院对弹劾案表决前,尼克松提出辞职。另外,人们依然记忆犹新的20世纪末对总统克林顿的弹劾,又是一个国会对总统制约的鲜活例证。除此之外,让美国总统挠头的是参议院通过对总统对外缔结的条约行使否决权,而对总统权力的行使进行制约。自从美国建国后,一共有十几个条约被拒绝批准,其中最著名的是第一次世界大战结束时签订的《凡尔赛和约》。威尔逊总统曾亲自参加这项条约的谈判。参议院对《凡尔赛和约》的否决,使美国不能成为国际联盟的成员国,这说明立法机关对行政机关的制约在重大事件上具有不可思议的重大而深远的意义。作为美国总统,宪法同样赋予其制约国会的权力。总统拥有对国会通过的法案的否决权。对于国会送交的法案,如果在10天之内总统不进行签署的话,而这时候如果国会休会,那么就意味着这项议案失效了。最初的几位总统很少行使这种否决权。到了杰克逊总统的时候,总统对国会议案享有的否决权被充分利用。在美国两百多年的历史上,历任总统共行使了2500余次否决权。其中被称为“法案杀手”的罗斯福总统,其前后行使了635次。通过这种途径,总统可以否决掉与自己意见相悖的法案,达到对立法机关的制约。
  司法权与立法权、行政权的制衡。美国宪法把司法权赋予法院。美国的法院包括联邦法院和州法院。根据亚里士多德最初的三权分立思想,司法权尤其是要独立于立法权和行政权的,这也是司法独立和法治原则的基本要求。美国宪法为了保障法官能独立行使职权,规定法官只要能尽忠职守,应终身任职。另外在薪金方面,为了解除法官的后顾之忧,规定要高于政府官员,而且不得任意减少,即“按期接受俸给作为其服务之报酬,在其继续任职期间,该项俸给不得削减”。同时,宪法还规定:在法官任职期间,不得担任政治组织的工作,不能参加竞选公职活动等。最高法院的大法官由总统提名和任命,由参议院批准。这是美国宪法设定的立法权、行政权对司法权的制约。除此之外,国会和各州如果不认可最高法院的裁决,可以联合以宪法修正案的形式将其推翻,也可以重新通过被法院判定为违宪的法律。反观之,司法权对立法权、行政权的制约体现在最高法院对总统和国会的司法审查权上。这项权力虽然没有在1787年美国宪法及其后1789年《司法条例》中明确规定,但已经在实际中发挥了作用。至今,美国最高法院已经判处100多项国会所制定的法律违背宪法。

三权分立对美国发展的积极意义

  议行合一是指国家机关工作的决定和执行高度协调一致的制度,在中国最为典型。三权分立是指国家机关工作的决定和执行互有歧异,机构间权力互相制衡的制度,以美国为代表。
  议行合一体制与三权分立体制按其机构设置和职权范围分析,有其相同点:(1)国家管理机构分立。不论是推行议行合一制的中国,还是实施三权分立制的美国,尽管两国根据各自的历史和社会条件,在机构内部行使的职权和设置机构数有别,但凭借着国家机关所发挥的功能不同,均分设立法机构、行政机构和司法机构。在中国,全国人民代表大会及其人大常委会是立法机构(下略去人大常委会),国务院是行政机构,最高人民法院、最高人民检察院是司法机构;美国的立法机构是由参议院和众议院组成的议会,行政机构是联邦政府,司法机构是联邦最高法院。(2)国家机构分别拥有一定的独立处理权。全国人大及其人大常委会拥有立法权、人事任免权、对国家生活中重要问题的决定权;国务院行使行政立权法、法律提案权、行政领导权、经济管理权、外交管理权、社会管理权、军事权;最高人民法院是国家最高审判机关,行使对现行法律、法令的部分解释权和最终审判权;最高人民检察院是国家最高检察机关,拥有检察权。美国宪法授予立法机构立法权和人事批准权;总统职位拥有行政权、立法倡议权、外交权和军事权等;联邦最高法院享有解释权和司法审查权。
  显而易见,议行合一体制与三权分立体制的相同点只仅仅是体制中最基本的部分,两种体制的差异却是关键性的部分。
  首先,法律地位有异。在中国,全国人大是国家最高权力机关,国务院、最高人民法院、最高人民检察院都从属于它。从权力结构看,只有一个权力中心——全国人大,另外三个机构是派生。因此,四机构在法律上处于不平等的地位。美国宪法规定,立法机构、行政机构和司法机构既平等又独立,不存在依附和从属关系,也不存在最高国家权力机构,因此,三机构无权力中心,处于相对独立又相对分散的状态。
  其次,产生渠道不同。全国人大代表由各省级人大选举产生,不由选民选择,属间接选举,美国参众两院议员由选民直接选举产生。就行政机构而言,中国国务院的主要人选如总理、副总理、国务委员等由全国人大选举,并对人大负责,国家主席是国家之首,经全国人大选举产生。美国总统既是国家之首,又是政府首脑,通过直接选举(选民投票)和间接选举(选举人团)相结合的方式产生,与参众两院没有直接联系。再看司法机构,最高人民法院、最高人民检察院主要负责人由全国人大代表选举产生,并对其负责,而美国联邦最高法院大法官是由总统提名参议院批准任命的。
  第三,授权方式存在差别。议行合一体制反映的是单一授权方式。选民通过一次性投票(五年一届)把管理国家权力授予立法机构,再由全国人大授权国务院、最高人民法院和最高人民检察院,尽管存在着县、乡镇两级人大代表由选民直接选举,市、省、全国级人大代表间接选举,这样两种不同的选举,但对选民来说,授权方式是一次完成的;三权分立体制是一种复合授权体制。选民不仅在同一时期授权给不同的 对象(总统或参众两院),恰逢参众两院选举与总统选举同年,而且还在不同时期授权,参议员任期六年,每两年改选1/3,众议员任职两年改选,总统任职四年改选。

中国决不能搞“三权分立”

  谈到人民代表大会制度,总会有人拿它同西方的“三权分立”作比较。有人认为,只有“三权分立”才是真正的“民主”形式,才能保证政治体制的良性运转,因而,极力主张中国照搬西方政治制度模式,也搞“三权分立”。
  那么,我们到底能不能照搬照抄西方的“三权分立”呢?
  认清这个问题,先要搞清楚什么是“三权分立”。“三权分立”是资本主义政治制度的重要组成部分,意指立法权、行政权和司法权这三种国家权力,分别由三个不同的国家机关掌握,相互独立、互相制衡。最初的“三权分立”是阶级分权,有削弱王权、反对封建的意义。资产阶级统治稳固以后,“三权分立”演化为资产阶级内部不同的利益集团之间的分权。资产阶级内部存在着大量的政治派别和利益集团,他们通过分权制约的方式来协调内部不同利益的冲突。在中国,广大人民的根本利益是一致的,不存在根本利益不同的集团,因而也就没有“三权分立”赖以存在的社会基础。
  有人认为,“三权分立”是现代国家治国理政的最佳政体。这种说法对吗?
  从实行“三权分立”国家的实际来看,由于三权分立带来的权力中心之间的互相掣肘和拆台,往往造成几个权力机关各说一套,各行其是。在这种“民主”形式下,一些简单的事情常常被复杂化。相反,一些重大问题,却因为政客们为维护各自所代表的利益,互不相让而一再拖延、议而不决。1995年,美国国会和总统克林顿因财政预算的意见分歧僵持不下,互不让步。国会执意不通过预算案而另提一个预算案,总统不妥协而宣布联邦政府关门。近20年来,由于国会与行政机关之间相互扯皮,美国政府曾六次面临关门的尴尬境地。一些西方国家的学者也认为,权力分立论不符合积极增进效率的原理,它是以对国家权力及其行使人持怀疑的、不信任的、猜疑的态度为出发点的。这无疑是“三权分立”制度的硬伤。
  有人提出,“三权分立”是现代社会最“民主”的政体。这种说法是片面的。
  世界上从来没有抽象的、纯粹的民主,而只有具体的、一定历史条件下的民主。“三权分立”这种模式是西方独特的政治、经济、历史、文化的产物,是资产阶级在长期政治实践中形成和发展起来的权力运作方式。列宁曾经指出,只要有不同的阶级存在,就不能说“纯粹民主”,而只能说阶级的民主。“三权分立”就反映了资产阶级统治集团内部的“民主”。事实上,西方国家设置三个机关来扮演互相制衡的不同角色,一定程度上确实可以避免某一个利益集团独揽权力,保证了统治集团内部的“民主”。但这种制度设计并不能保证人民的民主权利,因为参与制衡的每一方都是某一利益集团的代表,不是人民的代表,甚至不是多数人的代表,不能保证权力行使的广泛代表性。实际上,“三权分立”只是资产阶级统治集团内部的利益制衡和权力分工。就其本质而言,它是同资本主义经济和政治特征相适应的精巧设计,是实行资产阶级专政、维护资本统治的有力工具。
  还有人提出,实行西方的“三权分立”制度可以有效地防止腐败。这也是与实际情况不相符合的。
  比如,在西方的“三权分立”制度中,政治游说是相伴而生的产物,在当今资本主义国家这已成为一种公开的政治腐败行为。据称,美国有游说公司2.5万多家,仅华盛顿就有近4000家、各类说客3.5万人。这些说客,或是游走于国会,或是出入于政府部门,穿梭于各种政治力量之间,为各个利益集团充当纵横捭阖的说客。前几年,美国波音、雷神等六大军火公司为得到国家导弹防御系统的合同,游说美国国会山,所投入公关费用就达5100万美元,而带来的直接和间接利益达千亿美元以上。这些已被揭露出来的内幕,只是西方国家权力腐败的冰山一角。而且在“三权分立”制度下,权力分配形成了一个利益分配的共同体,很容易成为制度性腐败的共同体。最明显的,就是媒体对这些腐败行为的披露有一个看不见的边界,一旦这种披露涉及制度本身,有可能伤及政体乃至国体时,“分立”的权力就会发挥一致作用,各种报道便会戛然而止。
  有人认为,“三权分立”是所谓的“国际惯例”,具有“普世性”,所以中国也应实行。这种说法是没有道理的。
  事实上,当今世界并没有所谓“普世”的政治制度模式,各国的政治制度模式都是依据各国具体国情和历史文化传统而确立的。即使西方主要国家,虽然理论上都搞“三权分立”,但具体形式却并不相同。比如,在美国行政权、立法权、司法权三权并立,总统掌握最高行政权,可以说是相对较为典型的“三权分立”。但英国却是议会制,实行“议会至上”,立法权与行政权并不是分立的,甚至直到2005年之前,司法权也是不分立的。法国则属于半议会制半总统制,行政权占主导。德国、意大利、瑞典、挪威、丹麦、加拿大、日本等国也未实行美国式的“三权分立”制度。事实表明,所谓“普世”的“三权分立”根本不存在。
  应该看到,中国人民代表大会制度和“三权分立”制度虽然都是政权组织形式,但作为国家政体,这两种制度有着本质区别。一是,人民代表大会与西方议会有着本质区别。中国的人民代表大会没有议会党团,也不以界别开展活动。无论是代表大会,还是常委会或专门委员会,都不按党派分配席位。人大代表肩负的都是人民的重托,都是在中国共产党领导下依法履行职责,为人民服务,根本利益是一致的。二是,人大和“一府两院”的关系与西方国家的国家机关间关系有着本质区别。中国是由人民代表大会统一行使国家权力,“一府两院”由人大产生,对人大负责,受人大监督。各国家机关分工不同、职责不同,都是在中国共产党领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律,不是西方的“三权分立”。三是,人大代表与西方议员有着本质区别。全国人大代表,来自各地区、各民族、各方面,人口再少的民族也至少有一名代表,具有广泛代表性,不像西方议员是某党某派的代表。
  必须指出,在中国搞“三权分立”,既无政治基础和社会基础,更无经济基础和阶级基础。如果不顾中国的国情,违背人民的根本利益,照搬资本主义国家“三权分立”的政治制度,必然会从根本上动摇人民当家作主的政治地位,动摇中国政治稳定的根基,导致民主倒退、社会大乱、人民遭殃。