金融管制

  
金融管制
金融管制
  金融管制是政府管制的一种形式,是伴随着银行危机的局部和整体爆发而产生的一种以保证金融体系的稳定、安全及确保投资人利益的制度安排,是在金融市场失灵(如脆弱性、外部性、不对称信息及垄断等)的情况下由政府或社会提供的纠正市场失灵的金融管理制度。

金融管制的必要性

  从20世纪70年代起,金融自由化和放松金融管制的浪潮一浪高过一浪,各国都在寻求一种减少政府干预的经济运行机制。管制或许可以减少,在有的行业和领域也可能会消失。但事实上,只要有政府的存在,就无法消除政府干预,政府是影响企业和市场的重要宏观环境变量。管制是政府发挥经济职能的重要形式,将会伴随政府的存在而存在。金融是现代经济的核心领域,金融管制或许会减少,但却不可能消失,也不应该消失,只会产生更多的替代形式或更新的管制方式。金融管制有其存在的客观原因。
  1.金融市场中强的信息不对称是金融管制存在的首要原因。如果交易者占有不对称的信息,市场机制就不能达到有效的资源配置。金融市场中信息不对称主要体现在金融机构与金融产品需求者之间的风险识别和规避上。由于信息搜寻成本过高和隐藏信息利益驱使的问题,金融产品需求者通常难以了解金融机构的真实经营内情,金融经营机构也难以识别在所有信息中金融需求者提供的误导或错误信息。这就要求通过管制向金融产品需求者提供有关金融机构经营情况的更详细的信息,也要求通过管制约束和监督金融机构,使金融机构更谨慎经营,减少金融机构由于营利目的的驱动,过度涉足于风险非常高的领域而导致被金融产品需求者欺骗。金融管制可以较有效地解决金融经营中的信息不对称问题,避免金融运行的较大波动。
  2.金融产品产生的外部性问题。金融市场中各个机构具有较强的关联性,金融系统与单个金融或金融产品之间也存在较强的关联性,根据管理学中木桶理论,金融系统作为一个整体发生风险时,金融风险和问题是由金融市场这一木桶的最短边决定的。例如,当金融产品的需求者发现某一个银行的金融流动性清偿能力或资本清偿能力下降时,债权人就会对金融系统整体失去基本的信心,就会出现挤兑现象,因此必须对金融经营活动进行管制。金融风险的迅速传导性,使金融机构破产具有一种多米诺骨牌效应。金融体系内的各个金融机构之间是以信用链互相依存的,某个金融机构出现问题,就有可能使整个信用链出现“断裂”,而金融资产所具有的虚拟性更有可能加重这一问题,从而使一个金融机构的问题演变成整个社会经济危机,因此更需要对金融机构的经营行为进行有效的管制。
  3.金融机构内部人控制的问题。金融业务的公开性形成了金融经营机构管理者权利与责任的不对称。真正的金融经营机构管理者只对其自有资本承担有限责任,然而他们却可以经营、使用相当于其自有资本数额倍乘的金融资产。这种权利与责任的严重不对称使得必须有一个机构外的第三方组织对其进行监管,让其最大限度透明经营和披露信息,以更好地约束其经营行为。
  4.金融市场的不完全竞争。由于金融市场难以实现完全自由竞争。作为金融创新主体的金融机构总是从自身微观的利益出发去考虑问题,这就决定了其在决策时不可能充分考虑到宏观利益所在,甚至为追求自身利润的最大化往往可能实施一些规避管制的违规冒险行为,同时为了防止加大经营成本,更容易忽视对操作程序的规范和监控,从而影响到其对风险的防范与控制能力。当金融机构规模经济在一个特定市场上大到能够给单个金融机构带来显著成本优势时,那就可以预期这个独家卖主会限制服务量和直接制定高于边际成本的价格而毫不顾忌竞争者的进入,金融商品价格的上涨意味着交易效率的下降,从而形成金融垄断。因此,必须通过实施管制来纠正市场缺陷,避免市场失灵。

开放经济对我国金融管制的影响

  1.金融管制的制度体系的根本性变化。开放经济条件下,经济转型是金融管制无法回避的制度背景。转型是对社会资源配置的大规模变化,这种变化是在特定的制度变迁环境下进行的。转型的程序本身就为市场经济运行和管制制造了障碍。转型过程中政府的角色已经发生了变化。实际上政府的行为已经不再是一个普通管制者的行为。由于转型体制的不完全性,就必须辅助以隐含的或明确的社会合同。而我国的问题是两种合同的执行机制都很薄弱。经济转型的成功不能按照狭隘的经济激励机制来解释,规范、社会机构、社会资本和信任都起到重要的作用。但市场经济社会所必要的隐含合同却不能够简单地由改革政府、通过立法、颁布行政命令等形式让它发挥作用。转型经济中最困难的部分,比如从计划经济转向市场经济,是从旧的“隐含社会合同”转向一个新的合同制度。如果仅仅简单地打碎旧的规范,将过去“一笔勾销”,没有足够的时间来重新建筑新的规范,那些通过立法确定的新的管制很可能无法实施。
WTO
     WTO
  在开放经济下的金融市场中,我国金融管制的原先类似封闭经济的制度背景发生了根本性的转变。转型时期,必然衍生出金融发展与金融管制的矛盾。由于资本项目的严格管制,尽管在放松利率管制,但我国依然可以保证金融动荡在国内外的不可传递性。加入WTO后,金融市场会一步一步的放开,资本项目也会随着人民币的自由兑换而发生质的变化,这都是开放经济带来的制度性根本转变。随着转型的深入,转型过程中更多突破现有体制的要求逐渐被提了出来。而面临的问题的复杂性更在于,原有的金融管制在新的市场条件下被不断质疑和挑战,开放的深入也要求旧金融管制规则随着经济形势的变化作出相应的调整。转型阶段金融业具有多变性和复杂性的特点,对金融管制必然会提出新问题和要求。在增加金融业竞争和维持金融体系相对稳定之间寻找一个均衡点,这对金融机构和金融管制都是相当重要的。
  2.金融管制市场背景的变化。加入WTO后,非制度的金融管制因素如市场背景也发生了变化。开放的金融市场为公平竞争创造了条件,客观环境将更加复杂、竞争更加激烈,金融市场将更富于诱惑性和刺激性。同时,金融投机活动将变得越来越容易,信用膨胀的可能性加大,各种金融产品的界限将变得模糊,金融机构将暴露在更高的风险中。金融创新带来的无序也将对金融管制产生冲击。金融管制在自主地选择一种货币、汇率和监管制度时不得不同时考虑来自国际因素的影响而自动地适应国际和国内环境的变化并调整自己的监管行为和政策。同时又要通过国际条约明确承担和履行管制义务并遵循预先确定的管制行为规范。伴随加入WTO,金融日益全球化,大量金融机构跨国境扩张和发展,各种新金融工具层出不穷,传统金融市场之间的分界线变得越来越模糊不清,资本的国际流动在不断加快,各国金融市场相互连结的程度在日益升高,金融全球化发展进程中日益增多的国际制约,将使金融管制变得愈加困难。
  3.金融管制手段和工具在开放经济中将会发生相应的变化。对于金融管制的手段和工具来说,是经济和金融市场的对外开放,以及伴随这种相互开放而来的金融市场一体化和全球化带来了转变国内金融管制机构,以及转变金融当局监管方式和监管行为的需要。在这种背景下对金融管制提出了采取新监管方式的客观需要。出于维护本国金融体系稳定的目的,金融当局对本国金融机构的稳健经营和竞争力提出更高的要求,并应更多地参照国外金融机构的实践经验。此外,在实现稳定汇率和稳定金融市场目标方面,国内金融当局也应从传统的单边行动转向多边合作行动。
  (1)以往的管制不能适应金融机构业务多样化的新情况。金融行业有专业分工领域,与此相对应,金融管制采取了机构型监管体制,即不同的金融业务分别由不同的机构进行监管。但这种监管方式越来越不能适应金融机构业务相互交叉的新形势,容易产生因领域界限不清和责任不明而谁都不管的情况,对金融机构的清偿力以及资产组合总体风险的控制和评价往往被忽视。加入WTO后,金融衍生产品的交易占有的比重越来越大,金融衍生产品的场外交易发展也非常迅速,这都是目前金融管制的盲点。
  (2)在封闭经济的金融管制体制下,为了防范金融风险,维护金融秩序,纷纷建立了金融安全网,但这种封闭经济下的防范措施却存在着先天的不足,难以适应开放经济。金融安全网由各种具体的制度构成,如存款保险制度、资产负债表限制、最后贷款机制等。金融安全网的确有助于保证金融体系的稳定,但也容易产生道德风险,如存款保险制度的最大缺陷是,过多的保险会引发存款者和银行的道德风险,使经济主体的行为脱离市场规则。
  (3)封闭经济中金融管制只注重国内金融业,疏漏了对跨国金融机构的管制。跨国金融机构的发展使金融资本的流向呈现出多阶性和纵横交错的特征,尤其是发达国家之间金融资本的相互渗透和竞争、银团贷款的发展、银行业对证券业的渗透及其国际化,使一国金融当局对跨国银行业务的监管更显得力不从心。加入WTO后,国家风险和汇率风险较以往大大增加,客观上要求更加全面、更加完善的金融管制来防范跨国银行所面临的风险。在封闭经济的金融管制体制下,由于母国和东道国双方有目的的宽容,使跨国金融机构处于金融管制的相对真空地带。跨国金融兼并浪潮使全球金融市场的竞争进入了垄断竞争时代,为防止超级垄断,维护公平竞争秩序和防止金融风险在恶性竞争中的累积,都需要对金融管制进行制度创新。

完善我国开放经济中的金融管制的政策建议

  1.实现管制模式的转换,建立和健全适应于开放经济的金融管制制度
  我国一直实行严格分业经营的金融管制基本制度。在金融全球化的环境中,全能型银行将会非常活跃,它们的业务投向决不会像国内金融业那样被限制在一个狭窄的范围内。为避免监管领域出现真空,致使被监管对象有机可乘,
中国金融制度
  中国金融制度
  有必要实现从分业监管模式向三个监管当局的协调的模式逐步转变,以及时解决分业监管中的协调问题;从以行政管理为依托的监管体系转向依靠依据审慎监管原则确立的现代金融管制体系;从仅仅着眼于国内的监管视角转向监管的国际化;中国的金融管制必须按国际惯例对外资金融机构及我国在海外设立的金融分支机构的业务活动实行严格与规范的监管,加强国际合作。其中,政府金融管制职能的转换程度与进度则是完善开放经济中金融管制的核心。政府金融管制职能实现了转换不仅能增强外国金融机构的信心,也能够增强中资银行继续改革的信心。政府金融管制职能的转换,应主要依赖于法律的保障程度。中国金融市场的建设是履行“入世”承诺的基础,而这个基础建设主要在于立法与执法。建立有效的法律体系有利于构建社会信用的道德基础,培养所有法人自然人的信用道德观。法律体系对维护国家利益的作用是长期的、稳定的、有力的。因此,必须利用法律来配合政府金融管制职能的转变,形成一个更加有效率的金融制度框架。
 
  2.应加强开放经济条件下金融管制的微观基础创新和改革
  迄今为止,中国金融制度基础的建设取得了长足的进展但还不完善。中国以增量促存量的渐进式改革方式形成了这样的金融微观基础:一方面,改革后形成的增量部分——非国有金融机构——基本上是按照现代金融企业的要求建立起来的,具有产权明晰的特征,能对市场作出灵敏的反应,其行为由市场机制调节,是市场经济意义上的微观金融主体;另一方面,改革后仍然保存的存量部分——国有金融机构——虽然历经不断深入的改革也日益向现代商业银行体制转变,但其积重已久的深层问题并非短期内能得到彻底解决,无论在产权结构还是在治理结构中,国有金融机构都存在着明显的政企难分的特征,因而其行为具有对市场与政府的双重依赖性,是不完全市场经济意义上的微观主体。在金融行业内由于发展起点的差异和政策的影响,使得国有金融部门具有先发优势和政策倾斜的近似垄断效应,而非国有金融部门如民营金融部门和外资金融部门则由于政策壁垒,难以得到同样的机会加速发展,更无法在金融领域内与国有金融部门一争长短。这会造成整个社会的金融资源难以得到最优的配置,金融资源的配置效率较低,继而整个社会福利无法实现最大化,是一种扭曲的金融发展结构。
  同时,应加强金融管制制度的创新,包括金融管制的体系、技术手段、人才队伍等等方面。建立包括政府、行业和社会三个层面的整体监管体系。行业内部监管主要是发挥同业公会的作用,加强行业自律功能,提高监管成效。强化金融中介机构的作用。金融管制制度的设计也要有利于发挥广大投资者的监督积极性。应引入监管竞争机制,尝试金融管制一体化。金融混业会使监管职责出现交叉,通过整合银行业、证券业、保险业等的监管机构和监管资源,建立各业微观层面的审慎监管机构,与宏观层面的中央综合监管机构合作、竞争。金融管制理念应从“监管能做什么”转变到“监管不能做什么”,以提高金融管制反馈速度来制衡金融创新的积极性。
  3.金融管制应与国际规则接轨
  全球金融一体化的推进,世界各国金融管制领域的协调与合作得到加强,逐步形成了各国金融管制当局普遍接受的管制原则和标准。如巴塞尔银行管制委员会于1975年、1997年和1999年分别出台《对银行国外机构的管制》、《有效银行管制的核心原则》和《新资本协议》,这些文件虽不具有法律效力,但对各国银行管制的标准制定已经或正在产生广泛影响。我国加入WIO,该组织委员会文件——GATS及FSA协议中有关银行管制规则,如市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇和发展中国家特殊待遇等,都是具有法律效力的国际条约。
  随着经济与金融的全球化和金融自由化的高涨,以及大量的金融创新产生,我国的金融管制应该完善和创新具体的监管形式和实施方式。加入WTO的协议要求我国逐步取消对外资银行的限制。如取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制,逐步取消人民币业务客户对象限制。允许外资银行设立同城营业网点,审批条件与中资银行相同。取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式,包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施等等。这就要求我国的金融管制不能继续采取以往的内资外资金融机构区别对待的形式,限制经营地点和客户等,应按协议实行统一的国民待遇。在这样的条件下,为实现金融管制的根本目的,就必须寻求新的金融管制的实施形式,如金融管制国际化,与外资金融机构母公司所在国的金融管制部门协同进行管制;采取多种方式强化金融机构的信息披露,使金融机构运行透明化,降低信息不对称的风险。
 
金融管制
  金融管制
  4.金融管制的形式和实施方式应该多样化
  我国的金融管制应以法律手段为主,经济手段和行政手段为辅。目前我国的金融管制主要是金融当局的行政管制,并且在具体运作中多数是一次性的、分散的和孤立的,没有形成一个有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系,缺乏早期预警和早期控制,往往忙于事后救火,非现场管制和现场检查的结合效率不高。没有建立集中统一的金融管制信息库,缺乏金融数据的收集、整理加工及分析系统,社会中介机构等社会监督资源没有得到充分发挥。信息披露制度不完善,市场约束力薄弱,金融管制信息没有得到充分利用。而随着经济转型,市场对金融管制方式方法要求越来越趋于灵活。在西方发达国家,金融管制当局越来越注重借用金融机构内部的力量加强风险防范。例如:它们对金融机构内部开发、使用的各类复杂的风险管理模型一直持欢迎态度,无论是风险价值(VAR)的概念,还是信贷衍生产品的发展均是如此。再例如:它们对于金融机构自行开发的、旨在确定资本要求的内部模型,也不是一概反对,而是通过一套严密的评估程序加以验收,这既鼓励了金融机构的创新能力,也节省了管制成本。虽然金融管制的目的是金融体系的稳定,但为达此目的而把金融体系限制得没有任何发挥的余地、失去了竞争力,那同样意味着管制者的失败。
  5.应把金融管制体制创新的重点放在风险性监管
  应该建立一整套结合我国金融业具体特点的非现场的风险监管指标体系,如建立清偿能力监察制度、呆账准备金制度、并表监管制度、信息披露制度以及信用评级制度等,能真实、充分地反映金融机构的整体风险,防止形成监管“真空”和“漏洞”。并进一步完善金融业的安全体系,如早期预警体系、存款保险制度、完整的“进入一退出”机制等。拓展金融管制所涉及的领域和深化金融管制的内容,如传统观点认为,中间业务无风险是最保险的,但事实上,中间业务经营中也存在有各种不确定因素,也会碰到各种各样的风险,如违约风险、市场风险、流动性风险、经营风险和法律风险等,处理不当,与贷款风险一样,会使实际收益和预期收益存有偏差而蒙受损失。